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> CIHaM / FADU / UBA

 

 

[Versión PDF]

Julio 2017
Por Artemio Pedro Abba


La creación de la CoCAMBA y la formación de institucionalidad en la Buenos Aires Metropolitana.

Autor: Artemio Pedro Abba, Coordinador General del Observatorio Urbano Local – Buenos Aires Metropolitana (OUL-BAM), CIHaM/FADU/UBA

 

 

Es auspicioso que el gobierno nacional haya creado la Comisión Consultiva del Área Metropolitana de Buenos Aires (CoCAMBA) en el ámbito del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda. La preside el Ministro del área y ocupa la Secretaría Ejecutiva de la misma Facundo Suarez Lastra, quien fuera Intendente de la Ciudad de Buenos Aires durante el gobierno de Raúl Alfonsín.

La cuestión metropolitana emerge como uno de los más acuciantes desafíos del mundo contemporáneo. En este segmento vital de los asentamientos urbanos del planeta, generalmente constituyen la interface entre la sistema urbano de cada país y el resto del mundo, habitan actualmente 1,6 billones de personas y se espera que se incremente en casi un 40 % en 2030. América Latina y el Caribe está en el segundo lugar después de la Región Asia-Pacífico, con un 13 % de la población urbana total y un 14 % de la que habita en metrópolis (UCLG, 2016).

La cuestión se coloca en los primeros lugares de la preocupación mundial no solo por sobrellevar problemas crecientes de desigualdad social y vulnerabilidad ambiental, sino por la baja capacidad de gobernanza de territorios por sus altos niveles de interjurisdiccionalidad (1). En Argentina los residentes en las 26 aglomeraciones metropolitanas de más de 50 mil habitantes alcanzan casi el 60 % del total de la población del país y el 66 % de la urbana (Abba, A. P., 2010). El peso de la Buenos Aires Metropolitana (BAM) en esta cuestión es innegable acumulando el 33,9 %  de la población total del país (según Censo 2010) y con manifiestas condiciones de desigualdad que someten al 29,6 % (EPH Segundo semestre de 2016) de la población a condiciones de pobreza y a un paupérrimo cuadro de calidad de vida urbana.

Desde comienzos de la gestión del nuevo gobierno se ha sobrevalorado la obtención de la llamada “triple corona” (el Partido gobernante administra los territorios de la Nación, la Provincia y la Ciudad). Como novedad se constituyó el Gabinete Metropolitano, lanzado con mucha algarabía, que trató de capitalizar la mencionada circunstancia política pero, a pesar de prometerse reuniones mensuales, el encuentro se produjo en muy pocas oportunidades y sus logros se redujeron a 3 cuestiones: 1) en materia de coordinación de la salud que se propuso la extensión del SAME al GBA, 2) un anillo de seguridad conjunto y 3) la extensión del Metrobús más allá de la Gral. Paz (Télam, 21-12-15).

Pero si se contrasta esos avances con el fracaso de sucesivos intentos del relanzamiento de la ACUMAR, organismo metropolitano que se constituyó en una promesa institucional de máximo calibre por haber sido creado en el ámbito de la CSJN y por sus indiscutibles objetivos de saneamiento de la CMR, las chances al menos parecen difíciles. Pasado ya año y medio de asumir el control del organismo no se ha superado el estancamiento que, es justo decirlo, se remonta al 2012 y tiene que ver con episodios de corrupción producidos durante el gobierno anterior (Página 12, 11-10-12) y a las propias rencillas internas por el control del ente interjurisdiccional del actual gobierno (La Nación, 7-12-16).

Si bien se mantuvo, para las “fotos”, de la mística de la “triple corona” gobernando en la BAM en cada inauguración de obras o actividades en común, sobre todo a medida que se aproximan las elecciones de medio término, salta a la vista que es más un marketing  electoral que un verdadero trabajo en equipo. El nombramiento de Suarez Lastra a cargo de organizar una nueva institucionalidad futura para la BAM es esperable que tenga el respaldo de una genuina voluntad política de generar verdaderas instancias de gobierno en la metrópolis, de vital importancia para el desarrollo del país, tal como dice el planificador especialista en la cuestión metropolitana Pedro Ortiz “si Buenos Aires no funciona Argentina no funciona” (idM, marzo-2017).

Aplicando el concepto de interjurisdiccionalidad observamos que es muy alta y creciente en la Buenos Aires Metropolitana. La ciudad central fue perdiendo su predominio original dentro del conglomerado, pese a mantener un alto nivel de centralidad en materia de empleo y consumo de bienes y servicios de excelencia, los Municipios circundantes fueron ganado espacio político propio y la Provincia misma perdió envergadura por el peso de los recursos federales volcados al financiamiento local (Abba, A. P., 2010).  

Se asiste a una creciente balcanización del espacio político metropolitano usado oportunísticamente como base electoral coyuntural y se distancia de políticas públicas metropolitanas de largo plazo. En ese contexto el desafío es muy grande y la respuesta debe ser superadora de esta realidad de creciente fragmentación alentada por políticas cortoplacistas. A esto se agrega que la organización del Estado Federal impide una arquitectura de nuevos espacios políticos que invadan los territorios de los Estados provinciales. El modelo de asociación intermunicipal no sería posible debido a que ignoraría el segundo nivel subnacional de las Provincias más allá de la fuerte heterogeneidad de las Áreas de Gobierno Local (AGL) involucradas en el ámbito suburbano. El modelo de regionalización de los ‘70 solo fue posible durante un gobierno de facto y caducó cuando se volvió al régimen constitucional.

Para entender las dificultades afrontadas para la formación de institucionalidad de la Buenos Aires Metropolitana resulta útil recurrir a 4 dimensiones de análisis para evaluar el nivel de gobernanza que propone Mariona Tomàs  experta en gobernanza metropolitana: Competencias, Financiación, Ciudadanía y la Gobernanza multiescalar. La evaluación de los diferentes modelos de institucionalidad metropolitana debe considerar como se resuelve cada una de tales cuestiones y de qué modo se complementan interactivamente.

Respecto de las competencias, y caracterizando los casos de institucionalidad metropolitana existentes en Europa y América del Norte, se diferencia la mayor capacidad de estos entes para asumir políticas públicas de tipo estructural (vinculadas al soporte físico) y muchísimo menor para asumir las de carácter no estructural (vinculadas al medio Social y Económico). Situación que se verifica en el caso argentino observando los casos mencionados referidos a las Agencias Sectoriales creadas (CEAMSE, Mercado Central, ACUMAR y ATAM) y en el caso de la Coordinación Sectorial Vertical (AySA, CNRT, ENACOM, etc.), mientras en las materias de tipo económico y social el manejo de políticas y recursos registra en mayor grado de dispersión y presenta mayores obstáculos para su coordinación.

La financiación, según la opinión de la autora citada, marca el grado de autonomía de una metrópolis no solo por el volumen de recursos disponibles sino también por las fuentes de las cuales proviene. Este punto resulta sumamente importante porque de eso depende en la mayoría de los casos la posibilidad de afrontar las problemáticas de la creciente desigualdad y fragilidad ambiental que sufren las aglomeraciones metropolitanas y para que las políticas adoptadas puedan tener la necesaria continuidad.

   

La cuestión de los recursos constituye una fuerte limitación para el desarrollo de las políticas públicas metropolitanas que involucran grandes inversiones y con continuidad en el tiempo, pero por otra parte resulta ser una gran oportunidad. Si los procesos de asignación de financiamiento para las iniciativas que involucren territorios de tipo interjurisdiccional tienen condicionamientos que promueven la coordinación entre los actores territoriales involucrados, pasan a ser herramientas de gran valor para promover la institucionalidad metropolitana.

La ciudadanía deriva del tipo de institucionalidad adquirida por un área metropolitana y del tipo de representación o legitimidad que adquieren los que toman decisiones sobre las políticas metropolitanas comunes de las jurisdicciones involucradas. Un panorama actual del nivel de ciudadanía alcanzado en las áreas metropolitanas del mundo indica un muy bajo grado promedio de ciudadanía.

En el caso europeo, que es avanzado en términos de experiencias de gobernanza interjurisdiccional en todas las escalas geográficas (áreas metropolitanas, regiones, estado supranacional), aún es bajo el nivel de ciudadanía metropolitana. Solo se mencionan 5 casos de los cuales 2 (Stuttgart y Londres) presentan una representación por elección directa y 3 Lyon, Lisboa y Barcelona con elección indirecta.

En el caso de elección directa se verifica una baja participación ciudadana en los actos eleccionarios para conformar los gobiernos metropolitanos, mostrando una baja visibilidad de la territorialidad metropolitana. Esto mostraría la dificultad de superar el mayor arraigo de la escala local en la construcción política-programática y la necesidad de una mayor creatividad de la política para comunicación de las problemáticas y propuestas necesarias en la escala metropolitana .

 

En los casos de elección indirecta la representación se conforma con delegados de los Municipios lo que presenta otro tipo de debilidades para la construcción de institucionalidad metropolitana:

- Los alcaldes son elegidos en relación a una campaña y programa electoral predominantemente de escala local

- En la escala local no se manifiesta una presión destacada sobre la administración de los entes metropolitanos

- Al permanecer vigentes y superpuestos los niveles local y metropolitano es natural que predomine la dedicación y voluntad de los intendentes a la resolución de los problemas vinculados a su jurisdicción electiva que estableció los compromisos con el elector

- También su permanencia en la autoridad metropolitana depende del calendario electoral municipal, y del reconocimiento de su gestión local, por lo que no está garantizada la continuidad de las políticas públicas metropolitanas

 

 

Otro aspecto de considerable importancia en la evaluación de los intentos de construcción de institucionalidad metropolitana es la viabilidad de la coordinación multiescalar. Se debe tener en cuenta que cualquier intento de gobernanza metropolitana se superpone con estructuras jurídico-administrativas preexistentes por lo cual se produce una tensión sobre las competencias y recursos que se disponen en los espacios de decisión metropolitanos.

La multiescalaridad implica la necesidad de las corresponsabilidades de los diferentes niveles jurisdiccionales para que las decisiones sobre políticas públicas consideren las implicancias regionales, subregionales y locales de manera simultánea. Esto se contradice permanentemente en los procesos de gestión como sucedió en el reciente caso de la inauguración del tramo de Metrobús de La Matanza, que recorre 16 km de la zona más densa del partido pero finaliza a 35 cuadras de la Gral. Paz, donde se produjo una disputa de paternidades a la hora de inaugurarlo pero también de respectivos descargos a la hora de justificar su incompletitud.

Surge la figura de la Agencia Gubernamental de dependencia tripartita de los Ejecutivos de cada jurisdicción (Nación, Provincia y Ciudad) con las limitaciones de cómo lograr transitar por cambios de las autoridades gubernamentales, muy propensos a negar la continuidad de este tipo de organismos,  manteniendo su vigencia y competencias plenas. Finalmente la propuesta de un Parlamento Metropolitano conformado por porciones proporcionales de diputados de las tres jurisdicciones, electos en el territorio metropolitano, a fin de proponer políticas públicas metropolitanas de largo plazo con la continuidad institucional que el Parlamento Nacional podría garantizar y ejecutadas por los Ejecutivos de los gobiernos involucrados según corresponda (Nación, Provincia, Ciudad y Municipios).

Más allá del modelo adoptado es fundamental la voluntad política de actuar y resolver viejos problemas metropolitanos, sin apoyarse solamente en coincidencias políticas coyunturales, sino generando consensos de la mayor amplitud entre oficialismo y oposición que garanticen la continuidad en el tiempo de las propuestas asumidas.

1 NOTA: Se refiere a la coexistencia y superposición de múltiples  jurisdicciones de autoridades políticas con diferentes niveles de gobierno al interior de una unidad territorial que física y/o funcionalmente se considera una aglomeración urbana (Abba, A. P., 2010) .(volver)

 

Resumen de los temas metropolitanos del período analizado

En este artículo se acumulan varios trimestres debido a dificultades en la programación del OUL-BAM finalmente superadas. Se incluyen por esta razón los resúmenes correspondientes al período octubre 2016 – julio 2017 con la información recopilada y procesada según temas y medios en los que fueron publicadas (ver Anexo I, Cuadros Nº 2, Nº 3,Nº  4, Nº 5, Nº 6, Nº 7, Nº 8, Nº 9 y Nº 10.

 

INSTITUCIONALIDAD METROPOLITANA / ANALISIS DE COYUNTURA / Período 1/10/16 al 30/06/17

 

BIBLIOGRAFÍA

Abba, Artemio Pedro, (2010), “Metrópolis argentinas: agenda política, institucionalidad y gestión de las aglomeraciones urbanas interjurisdiccionales”, 1a ed, Café de las Ciudades, Buenos Aires, 2010.

Blog: La ciencia maldita, LUCAS LLACH. Categoría: Yo vivo en una ciudad, Cuando el Estado funciona, 11-09-09

Clarín, (2015), ”Primera obra entre la Ciudad y la Provincia: harán seis nuevos ramales de Metrobus”, diario Clarín, 21-12-15.

idM, (2017), “Pedro Ortíz: ‘Si Buenos Aires no funciona Argentina no funciona’”, Informe Digital Metropolitano, Fundación Metropolitana, marzo 2017.  

 “Mapa del Metrobús La Matanza: el tramo inaugurado y el reclamo de Magario”, La Nación, 5-05-17.

Telam, (2015), “Vidal y Larreta hicieron eje en transporte y salud en la primera reunión del gabinete metropolitano”, Telam, 21-12-15

Tomàs, Mariona, (2015), "La gobernanza metropolitana en Europa: modelos y retos", European Metropolitan Authorities, AMB, febrero de 2015.

Tomàs, Mariona, (2016), “Tendencias metropolitanas en el mundo”, Observatorio Metrópolis, Asociación Mundial de las Grandes Metrópolis, 2016.

Verbitsky, Horacio, (2012), “La limpieza”, diario Página 12, 11-10-12.

UCLG, (2016), Informe GOLD IV: “Co-creando el futuro urbano / La agenda de metrópolis, ciudades y territorios”, Edición 2016 http://www.gold.uclg.org/.

Anexo

Ver cuadros de eventos de incidencia metropolitana >

 

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